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近年來，國(guó)內(nèi)許多地方大力推廣PPP模式，然而實(shí)踐中項(xiàng)目落地率不高，不少地方出現(xiàn)“叫好不叫座”現(xiàn)象。英國(guó)推廣PPP的成功經(jīng)驗(yàn)給我們?cè)S多啟示，特別是要以企業(yè)需求為導(dǎo)向制定有針對(duì)性的措施，真正建立起公平長(zhǎng)效的合作機(jī)制，更好調(diào)動(dòng)民間資本參與的積極性，切實(shí)解決項(xiàng)目“結(jié)緣難”“落地難”問題。

　　一、進(jìn)一步打破障礙，解決好民資準(zhǔn)入問題

　　截止2013年末，英國(guó)共有PFI/PF2（第一、二代私人融資計(jì)劃）項(xiàng)目725個(gè)，投資總額542億英鎊，其中665個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，約占公共部門總投資的11%，涉及醫(yī)療健康、國(guó)防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。PFI/PF2模式在英國(guó)的成功運(yùn)用，一方面緩解了政府的財(cái)政壓力，另一方面顯著提高了公共服務(wù)效率?？梢钥闯觯饺速Y本在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)重要地位。反觀國(guó)內(nèi)，盡管多年來一直強(qiáng)調(diào)平等對(duì)待各類資本，但長(zhǎng)期以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多由政府為背景的融資平臺(tái)承擔(dān)，公共服務(wù)多由事業(yè)單位和國(guó)企提供，這種模式逐漸暴露出其局限性，如國(guó)企形成行業(yè)壟斷，平臺(tái)公司高杠桿、高債務(wù)等。對(duì)此，必須進(jìn)一步打破民間資本準(zhǔn)入限制，放寬進(jìn)入領(lǐng)域。首先要轉(zhuǎn)變觀念，以更大力度放開基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)市場(chǎng)，將PPP推廣與國(guó)企改革相結(jié)合，通過各類型投資主體相互持股、參股組建項(xiàng)目公司，共同參與市政等基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，要做好示范引領(lǐng)帶動(dòng)。做好項(xiàng)目征集、篩選和投資價(jià)值評(píng)估，充實(shí)完善項(xiàng)目庫，分行業(yè)、分領(lǐng)域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例，在確定付費(fèi)機(jī)制、投資回報(bào)率和價(jià)格調(diào)整機(jī)制的過程中提供專業(yè)化的指導(dǎo)和幫助，借此營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，增強(qiáng)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的信心。

　　二、進(jìn)一步優(yōu)化審批，解決好投資立項(xiàng)問題

　　上世紀(jì)90年代的英國(guó)，PFI項(xiàng)目?jī)H在小范圍內(nèi)嘗試，前置條件約束過多是制約PPP模式推廣的一個(gè)重要原因。比如當(dāng)時(shí)規(guī)定任何民間參與的公共建設(shè)項(xiàng)目，必須要證明該項(xiàng)目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，導(dǎo)致多數(shù)政府部門及民間投資者對(duì)PFI模式持觀望態(tài)度。在此后長(zhǎng)期實(shí)踐中，英國(guó)逐步形成了一套PPP項(xiàng)目的管理流程，大體分項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目初選、項(xiàng)目初審、公共采購(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督、最終審批、審計(jì)和監(jiān)管7個(gè)環(huán)節(jié)，以確保項(xiàng)目順利合規(guī)推進(jìn)。目前我國(guó)項(xiàng)目管理仍偏重前段審批，必須結(jié)合行政審批制度改革，盡快改變這一做法，這是加快推進(jìn)PPP工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要完善發(fā)起程序。對(duì)政府投資項(xiàng)目，首先進(jìn)行PPP適宜性論證，適合的采取PPP模式實(shí)施，不適合的再由其他方式實(shí)施；鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，對(duì)前期投入適當(dāng)補(bǔ)助。二要精簡(jiǎn)審批流程。橫向上，采取多部門聯(lián)審、與其他審核流程合并同類項(xiàng)；縱向上，對(duì)同一項(xiàng)內(nèi)容不作重復(fù)性審查、減少審查環(huán)節(jié)。包括：將立項(xiàng)與PPP發(fā)起兩程序合并，在建議書批復(fù)中即明確可采用PPP模式，或在發(fā)起中納入立項(xiàng)；將可行性評(píng)估與PPP實(shí)施方案可行性評(píng)估合并，在可行性研究中納入PPP實(shí)施方案內(nèi)容；將規(guī)劃條件、土地使用審查與PPP方案評(píng)估合并，在評(píng)估過程中邀請(qǐng)規(guī)劃、國(guó)土部門出具意見，實(shí)施方案通過評(píng)估的即視同通過了規(guī)劃、土地審查。

　　三、進(jìn)一步健全機(jī)制，解決好利益分配問題

　　私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，內(nèi)生動(dòng)力無疑是利益驅(qū)動(dòng)、給予其合理的投資回報(bào)。從英國(guó)推行PPP實(shí)踐看，從機(jī)制設(shè)計(jì)到信守承諾都有非常值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2012年，英國(guó)對(duì)PFI進(jìn)行優(yōu)化，推出第二代私人融資計(jì)劃（PF2），政府以少量參股方式，主動(dòng)參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，推動(dòng)形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、長(zhǎng)期穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。同時(shí)，由于歷屆政府都對(duì)PPP十分支持、大力推動(dòng)，因此提供了可靠的政治保障，特別是在發(fā)生糾紛時(shí)各方能夠嚴(yán)格遵守法律并按照合同履約，不會(huì)因合同雙方是政府或私營(yíng)機(jī)構(gòu)而有所偏袒，確保了投資者信心。而反觀國(guó)內(nèi)，不少項(xiàng)目存在合同履約難的狀況，特別是一旦地方政府換屆后各種變數(shù)增大，導(dǎo)致私人投資者出現(xiàn)畏難情緒、裹足不前。因此，必須把解決好利益分配問題作為完善PPP模式的基石，努力杜絕出現(xiàn)關(guān)門打狗、任性毀約等現(xiàn)象。一要分類確定回報(bào)。對(duì)有明確收費(fèi)基礎(chǔ)、收費(fèi)能覆蓋成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用“使用者付費(fèi)”機(jī)制；對(duì)經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不能覆蓋成本和合理收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用政府補(bǔ)貼部分資金或資源的“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制；對(duì)缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以“政府付費(fèi)”回收成本。二要靈活調(diào)整定價(jià)。在實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的領(lǐng)域，加快推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和價(jià)格管理改革；在實(shí)行市場(chǎng)自主調(diào)控價(jià)格的領(lǐng)域，由公司綜合定價(jià)并報(bào)備，構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼模式。

　　四、進(jìn)一步拓展來源，解決好建設(shè)資金問題

　　國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)私人投資也遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，加之國(guó)家投資政策緊縮，大量的PFI在建項(xiàng)目遭遇資金難題，部分項(xiàng)目甚至因?yàn)橹袠?biāo)方的臨時(shí)退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項(xiàng)目融通資金，穩(wěn)定市場(chǎng)信心，英國(guó)財(cái)政部緊急設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施融資中心，為市場(chǎng)融資提供補(bǔ)充。當(dāng)PFI項(xiàng)目從市場(chǎng)融資遇到困難時(shí)，由融資中心提供臨時(shí)、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業(yè)銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項(xiàng)目的資金困境。度過這次難關(guān)后，英國(guó)PFI市場(chǎng)更加成熟與理性，雖然項(xiàng)目成交量相對(duì)減少，但大量項(xiàng)目進(jìn)入了相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)階段。目前，英國(guó)有養(yǎng)老金投資平臺(tái)、政府股權(quán)投資基金等多個(gè)資金來源參與PPP項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)融資渠道多樣化的同時(shí)也降低了融資成本。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)資金沉淀量巨大，PPP項(xiàng)目資金潛在供給充足，關(guān)鍵要打通相關(guān)渠道。一要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。加快政府投融資平臺(tái)整合，根據(jù)需要對(duì)存量（空殼）平臺(tái)進(jìn)行關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型；積極引入社會(huì)資本，推動(dòng)符合條件的投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為PPP實(shí)施主體和城市發(fā)展專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商；在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，打破地域限制，引導(dǎo)有經(jīng)營(yíng)實(shí)力和專業(yè)能力的投融資平臺(tái)參與異地項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施。二要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目融資方式。采取股權(quán)投資等方式，運(yùn)用政府投資撬動(dòng)社會(huì)投資，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)融資平臺(tái)存量轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目；推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與信托公司、證券公司合作，開展PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化業(yè)務(wù)，創(chuàng)新信貸服務(wù)，發(fā)行收益?zhèn)戎苯尤谫Y工具。三要提高財(cái)政支持力度。目前我國(guó)對(duì)于財(cái)政用于PPP支出占全年預(yù)算比例有明確要求，建議根據(jù)實(shí)際情況，允許財(cái)政狀況好的地區(qū)適度提高財(cái)政用于PPP支出比例；借鑒歐美國(guó)家做法，由財(cái)政、社保等部門共同建立專項(xiàng)基金，支持項(xiàng)目建設(shè)。

　　五、進(jìn)一步強(qiáng)化管控，解決好風(fēng)險(xiǎn)防范問題

　　由于PFI項(xiàng)目運(yùn)作全部是由私營(yíng)部門完成，政府參與度不足，債務(wù)凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現(xiàn)，由此誕生的PF2調(diào)整了股權(quán)融資模式，提高了政府資本金比例，私營(yíng)部門以小股東的身份參與，抑制了私人資本過度投機(jī)行為。又通過集中招標(biāo)、規(guī)范招標(biāo)流程，既提高了項(xiàng)目招標(biāo)效率、也強(qiáng)化了政府監(jiān)管能力。同時(shí)還提高了信息透明度，強(qiáng)化了社會(huì)公眾監(jiān)督效力。通過上述優(yōu)化調(diào)整，PPP實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)得到較好控制。目前，國(guó)內(nèi)很多地方都在創(chuàng)造條件準(zhǔn)備推廣PPP項(xiàng)目，必須未雨綢繆、采取措施控制其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一要合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)程度“與所得回報(bào)相匹配”“有上限”兩大原則，進(jìn)一步明確私營(yíng)部門承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。此外，在協(xié)議中擬定重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。二要嚴(yán)管財(cái)政資金。開展財(cái)政承受能力論證，將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付定價(jià)等統(tǒng)一納入年度預(yù)算、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化信息公開和社會(huì)監(jiān)督。

　　六、進(jìn)一步暢通渠道，解決好后期退出問題

　　根據(jù)私營(yíng)部門參與程度的不同，PPP又可分為BOO（建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和擁有）、DBFOT（設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓）、DBFT（設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓）、OT（經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓）等模式。其中T（轉(zhuǎn)讓）流程是否順暢關(guān)系PPP項(xiàng)目的成敗。在這方面，英國(guó)也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，建立了完善的法律、政策、實(shí)施和監(jiān)督框架，尤其是不斷完善和形成《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》，降低各方談判成本，以此作為促進(jìn)私人資本有序退出等合同執(zhí)行中的各類行為規(guī)范。在推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目落地過程中，除了對(duì)收益大小的評(píng)估，能否實(shí)現(xiàn)全身而退、功成身退也是私人資本經(jīng)常存疑的重點(diǎn)。解決好私人資本后期退出問題，一要建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。依托各類產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易市場(chǎng)，為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等產(chǎn)權(quán)提供公開交易的平臺(tái)與通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的有序退出。二要設(shè)計(jì)合理補(bǔ)償措施。針對(duì)合同提前終止后的退出，在因服務(wù)量持續(xù)期間低于雙方認(rèn)可的預(yù)測(cè)流量比例，以及政策調(diào)整、政府違約、不可抗力等情形下，政府應(yīng)給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。三要建立臨時(shí)接管制度。發(fā)生退出情況后，項(xiàng)目主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)要制定退出方案，并做好臨時(shí)接管工作，以保障設(shè)施正常運(yùn)行，維護(hù)公眾利益。

　　（國(guó)務(wù)院研究室赴英國(guó)“創(chuàng)新優(yōu)化政府公共服務(wù)”培訓(xùn)考察組，成員：?jiǎn)躺锌?、王淑琳、孫慧峰、史德信、王巍、林琳、趙秋雁、尹欒玉、余從鳳、王春剛、侯建芳、陳善亮、劉長(zhǎng)想、范貴海，執(zhí)筆：王春剛、王巍、王淑琳）